关于优化山东出口退税管理模式的几点思考

    一、现行出口退税管理模式存在的突出问题
    
    目前的出口退税管理以集中的专业化管理为主，各省国税局、市国税局均有专门的出口退税管理机构和人员，县市区局未设专门的出口退税管理机构，但有专职或兼职人员从事这项工作。出口退免税的审批权原来集中在省局，现在主要集中在市局。这种管理模式形成于二十世纪九十年代，期间也在不断进行一些调整和改革。应该说，在当时出口企业户数不多、出口骗税手段较为单一的条件下，发挥了积极作用。但随着形势的发展，无论是外贸出口还是税收征管模式均发生了很大变化，特别是随着信息化的飞速发展，税收管理科学化、精细化的深入推进，这种出口退税管理模式越来越难以适应新形势的需要。综合分析，现行出口退税管理模式与形势发展的不适应主要表现在以下三个方面：
    
    (一)从出口企业发展趋势看，随着全球产业向中国转移的速度加快，国外关税及贸易壁垒的降低，企业面临着前所未有的发展机遇，退税主体更加多样化，贸易形式更加灵活化，新情况、新问题不断出现。从退税主体看，既有外贸企业收购出口，也有生产企业自营或委托外贸企业代理出口，还有对外承包工程、对外投资、对外承接修理修配业务等特准退税企业。从贸易方式看，既有一般贸易出口、又有进料加工、来料加工等加工贸易方式。特别是新《外贸法》出台以后，自然人、法人和其他组织依法登记后都可以从事货物和技术的进出口贸易，这就使出口退税的管理对象在数量上迅速增加，据调查，自2004年以来，山东省出口企业以平均每年2000户的速度增长。目前办理出口退税认定的企业已达26341户，其中发生出口业务的企业达17456户，占办理退税认定企业户数的66.3% 。退税企业数量的迅速增长，经营方式日趋多元化和复杂化，必然对税务部门退税管理和退税服务提出了新的更高的要求。在这种情况下，仍然保持原有的高度集中的管理模式就难以达到科学管理和优化服务的要求。
    
    (二)从目前出口退税管理人员配备情况看，相对于出口企业户数的迅猛增长和出口退税管理工作量的增加，出口退税管理人员数量偏少，素质需进一步提高。从山东省出口退税历史发展看， 1994年，全省从事出口退税管理的人员共计149人，办理退税额为25.45亿元。2006年全省出口退税达287.76亿元，只有585人从事出口退税管理工作，其中专职人员407人，兼职人员178人。通过比较不难发现，12年间出口退税工作量增加了10倍多，而出口退税管理人员增长不到3倍。与征税相比较， 2006年全省国税收入共计1407亿元（不含海关代征），年人均征税1400万元，而同期出口退税人员年人均退税近5000万元，管理工作量之重由此可见一斑。同时，还有一个现实的问题，就征税来讲，组织收入原则明确要求"应收尽收"，但实际工作中很难完全达到这一要求，即使在纳税意识较强、征管手段先进的西方国家也没有做到。有资料显示，美国所得税的征收率为83%，英国增值税的征收率为85%。因此，税收征管只能是努力使实际征税数额接近或无限接近应征数，这个差距很难明确规定一个量的标准，其中的责任也就难以划分和界定。就退税来讲，责任更大。这么高的工作要求，这么重要的责任，对退税管理人员的业务素质是一个严峻的挑战。从目前山东省退税管理人员的结构看，第一学历只有研究生1人，本科62人，专科120人。而且随着近年来人事制度改革和干部交流轮岗力度的加大，从事出口退税工作的干部中新手越来越多，平均从事出口退税管理工作的年限不足4年，业务素质和工作能力都需进一步提高。
    
    (三)从防范和打击骗取出口退税工作发展看，骗税手段和方式越来越复杂、隐蔽，查处难度越来越大。二十世纪九十年代的骗税案件主要依靠单证作假，通过伪造出口货物报关单、出口收汇核销单以及虚假增值税专用发票达到骗取出口退税的目的。作案手段比较单一，查处难度较小。时至今日，无论是国务院集中组织查处的潮汕地区骗税案、夏都专案，还是福建苏立胜骗税案，均体现出退税单证合法化、骗税手段隐蔽化、作案方式专业化的新特点。骗税分子多属团伙作案，且团伙内部分工明确，查处难度明显加大。而现行出口退税管理主要是依靠专门的机构和有限的人员，把大部分精力用于出口单证审核，也就是平常所说的"就单审单"。尽管已由初期的人工单证审核发展到现在的计算机审核，但也只是提高了出口单证审核效率，管理重点并未发生实质性变化。并且县市区局未设专门机构，管理责任也不够明晰。这必然导致出口退税专业部门没有足够的时间和精力，对退税数据以及相关电子信息进行深度分析和运用，也无法充分借助征税部门的力量，抓好征退税衔接，从而影响了出口退税管理水平的进一步提高。
    
    二、进一步优化出口退税管理模式的思考
    
    基于以上分析，按照科学化、精细化管理的要求，我认为，优化和完善出口退税管理模式，应在坚持出口退税专业化管理的前提下，一方面可充分借助征收管理部门的力量，使出口退税管理环节前移，加强征退税衔接和配合。另一方面，可在进一步理顺省、市、县三级出口退税管理职责的基础上，将出口退税单证审核审批工作有计划地、逐步下放到县市区局，省市级出口退税专业管理部门集中精力做好对出口企业的退税预警评估以及对下级的管理和监控工作。这既是适应当前外贸出口形势以及出口退税现状的需要，也是应对税收征管改革及优化税收管理的必然选择。
    
    （一）逐步下放出口退税审批权限，实现征退税管理一体化。尽管出口退税单证审核审批在防范骗税工作中所占的分量和重要程度有所下降，但仍是重要的基础性工作，而且工作量很大，仍需有固定的部门和人员履行该项职能。将该项工作由市局逐步下放到县市区局,不仅仅是为了降低出口退税专业管理部门单证审核工作量，更重要的是因为出口企业往往既是纳税主体，也是退税主体。县市区局征税部门掌握着大量与出口企业实际生产经营情况密切相关的涉税信息，将出口退税审核审批权限下放，使县市区局既负责税款的征收入库，同时又负责退税的审核审批管理，实现征退税管理一体化，对加强管理和优化服务都十分有利。同时，将出口退税审批权限赋予县市区局，减少了市局的审批环节，不仅意味着出口退税审核审批工作效率的提高，也将会大大提高县市区局的责任意识，促使其尽快提高管理水平。
    
    （二）合理界定省、市、县三级出口退税管理职责，理顺工作分工。出口退税审批权限的下放，必然带来出口退税管理职责在省、市、县三级的重新划分和调整。省级出口退税管理部门对本地区出口退税管理工作负有领导职责。根据属地管理的原则，省级进出口税收管理部门不宜直接管理出口企业，应注意发挥好承上启下的作用，更好地把握本地区进出口税收工作的全局，围绕规范政策执行、完善管理制度、搞好税收调研等方面做好文章。同时，强化管理，通过预警评估机制定期对本地区出口退税情况进行深度分析，发现异常情况及时采取措施，加强对下级税务机关的监督、检查、指导。
    
    市级出口退税管理部门应突出监控管理职能，将工作重心逐步向出口退税审核数据以及相关电子信息的深度分析和运用以及县市局区出口退税管理职责履行情况的监控管理转移。一方面，要结合本地实际，对出口企业加强退税预警监控和评估分析工作，科学、合理地设立预警指标，建立出口退（免）税评估数据库，逐步形成多行业、分产品的退（免）税指标管理体系，不断完善出口退税宏观预警机制和退税评估机制，实现出口退税管理由事中、事后监督向事前防范的转变。另一方面，要结合本地实际，建立健全对县市区局出口退税审批的监控管理机制，从出口退税计划提报、退（免）税办理进度、岗责体系建立、税收政策执行等方面进行监控，及早发现问题并加以解决。
    
    县市区局负责对出口企业的日常管理、出口退税审核审批、审核疑点的调查核实以及对上级发布预警评估对象的落实反馈工作。县市区局应完善出口退税管理岗责体系，明确职责分工，以便行之有效地开展出口退税审核审批工作。同时，注意发挥好基层税收管理部门在出口企业管理中的作用，将出口退税日常管理、审核疑点的调查核实以及预警评估对象的落实反馈纳入税收管理员职责范围，使防范、打击出口骗税的触角延伸至征收管理前沿。
    
    （三）着力加强征退税衔接，消除出口退税管理盲区。出口退税政策性强、专业要求高、涉及部门及环节多、防范骗税责任重大，在目前情况下出口退税专业化管理的方向不能改变，但要赋予其新的内容。一是提高思想认识，改变传统的出口退税管理自成体系做法，增强部门协作意识，切实密切征退税衔接。征税是出口退税的前提，退税是征税的调整与补充，规范严密的征收管理能给退税管理打下良好的基础，防止问题与隐患向后转移；反过来，规范的退税管理又可以发现征管工作的薄弱环节，促进征管工作的有效开展。这就要求必须把出口退税作为整个国税工作的重要组成部分，站在全局的高度加以对待。在坚持出口退税专业化管理的前提下，注意加强与征管、稽查、计统等部门的配合与协作。二是要健全和完善征退税衔接制度，充分发挥好进出口税收管理部门的出口货物信息资源优势和征税部门的征收管理优势，实现征退税双方的优势互补。退税部门将应征税出口货物信息定期传递到征税部门，征税部门将补税情况及时反馈退税部门，同时配合退税部门做好预警评估对象的落实反馈和调查疑点的核实。对涉嫌骗税的移交稽查部门进一步查处，形成退税部门与稽查部门之间以信息传递、案件移交、问题反馈为主要内容的协调工作机制。三是要加强考核和跟踪问效，将征退税衔接工作履行情况纳入目标管理考核范围，将出口退税政策执行、不退税货物的管理、函调管理、预警评估执行情况等工作进行量化，设定具体的考核指标，确保征税退税衔接工作质量。
    
    三、优化管理模式需重点把握好的几个问题
    
    优化现有的退税管理模式，必须处理好两个关系：即县市区局机构设置与实际管理需要的关系、管理模式统一性与管理方式灵活性的关系，从而使新的模式得以有效落实；抓住两个重点：即全面提高出口退税管理人员素质和全面提升信息化应用水平，做到两轮驱动、两翼齐飞，从而使新模式的优势得到充分发挥。
    
    （一）处理好县市区局出口退税机构设置与实际管理需要的关系。实行新的管理模式，出口退税审批权下放到县市区局，单证审核审批以及出口企业日常管理工作都将由县市区局承担，任务十分繁重，责任十分重大。特别是出口企业户数多、出口退税总量大的县市区，建立专门的管理机构就十分必要。据调查，山东省潍坊市奎文区局管理外贸企业156户，占潍坊市全部外贸企业的50%，另外还要管理97户生产型出口企业。目前该区出口退税管理部门是挂靠在税政科，一名副科长分管，这与其承担的工作量和责任是不相适应的，从长远看，不利于调动积极性，也难以保证工作的质量和效率。因此，本着实事求是的原则，出口企业户数和退税量达到一定标准的县市区应设立专门的出口退税管理机构。对于那些出口企业户数少、出口退税总量小的县市区，可不设专门的出口退税管理机构，但要严格按照三级审核的要求配备人员。
    
    (二)处理好管理模式的统一性与管理方式的灵活性相结合的关系，不搞一刀切。由于各地的经贸发展水平差异很大，各地的地理环境也千差万别，在统一的出口退税管理模式的基础上，要允许各地在具体管理方式上灵活掌握。各地可以按照统一性与灵活性相结合的原则，采取适合本地区发展的有效管理方式，既体现出上级的统一部署，又符合当地实际工作的需要。目前山东省有一些县市区局在退税管理方式上进行了积极的探索，如潍坊诸城市国税局将全市范围的出口企业征退税管理业务集中在城区分局；烟台牟平市国税局将市区范围内的出口退税审批业务集中在征收服务大厅；邹平市国税局则把全市的出口退税管理职责集中于税源管理科，均体现了当地的特点，取得了较好的成效。
    
    (三)全面提升出口退税管理人员素质，为新模式的运行提供保障。人是做好一切工作的基础，再好的模式也是需要人来执行的，建立一支高素质的专业队伍，是做好出口退税工作的重要前提和保证。特别是县市区局从过去的单纯受理单证到将来的全面审核审批，工作要求会发生很大的变化，人员素质不适应的矛盾尤其突出，必须大力提高出口退税管理人员的综合素质。一是完善培训机制，加大培训力度。要明确责任，各级分别培训不同层次的人员。建立人才库，逐步形成一支相对固定的培训师资力量。坚持不培训不上岗，上岗后定期参加更新知识培训。通过持续的能力与业务培训，使退税管理人员队伍逐步由工作型、经验型向知识型、复合型、专业型转变。二是完善培训内容，拓展培训方式。在培训内容上，对不同层次的人员确定不同的培训内容，各有侧重,努力增强针对性、实用性和操作性；在方式上，要坚持多渠道、多形式、多手段，集中培训与网上培训相结合，老师讲授与研讨交流相结合，以会代训，以考促学等等，重在实效。三是营造良好的学习氛围。要通过正确引导、积极鼓励、严格考评，促使大家树立终身学习的理念、不学习就要被淘汰的理念，把学习当作一种境界、当作一种追求。四是加强责任感教育。出口退税工作的性质决定了工作人员必须要有高度的责任感。要把增强责任感的教育经常化，使出口退税管理人员牢记所肩负的重任，真正做到如临深渊，如履薄冰，始终保持高度的警惕性。
    
    (四)大力推进信息化建设，为新模式的运行提供有力支撑。提高科技含量，加强信息化建设是完成模式转型，促进出口退税管理水平实现整体提升的一个必然选择。一是要实现退税管理信息系统与征管信息系统以及防伪税控系统的实时互联，保证比对审核信息畅通共享，缩短比对周期，提高审核效率。二是要开发应用出口退税预警评估系统，建立预警和评估模型，设置预警参数，设定退税评估指标，及时发现异常情况，防患于未然。三是根据国家税务总局信息一体化的指导思想和"一个平台、两级处理"的规划设计原则，建立出口退税审核数据省级集中管理模式，提高对各类数据和电子信息的管理质量和使用效率。四是建立健全与海关、外汇管理、外经贸等部门的联网，外部信息全面实现电子化，加快信息周转，逐步取消纸制单证的审查，完全实现电子化审核。