长三角一体化是“龙头”的点睛之笔

    机制比机构更重要 
    
    上海社科院副院长  左学金 
    
    今后长三角地区的产业布局，是应该在尽量减少政府行政干预对市场的扭曲的情况下，通过公平的市场竞争来实现的。 
    我们更需要的可能不是建立一个跨省协调机构，而是需要通过两省一市政府之间经常性的协商，来推动长三角地区在公共产品领域的合作 
    如何跨越长三角区域经济发展过度的重复建设和横向竞争？有人建议国家建立一个长三角地区的跨省协调或指导机构，来整体协调长三角的发展。根据这样的设想，长三角内产业发展导向就不应该由区域内一个省市的政府来决定，而应该由这个跨省机构来决定，它所考虑的不光是本省的利益，而是整个长三角的整体利益。 
    这个建议听起来很有吸引力，但是我本人认为，它实施起来会比较困难。上世纪80年代我们曾经试图通过“上海经济区规划办公室”来协调区域内的经济发展，但是实施的结果并不理想。因为除了当时长三角的市场环境发育不够外，这个机构还缺少协调所需要的资源与权威。现在提议的跨省协调机构，我相信也会面临同样的问题。此外，在中国加入WTO、我国经济日益成为经济全球化的一部分的情况下，通过长三角地区的政府机构来协调产业格局的做法，恐怕也是很难说得通、行得通的。因为产业协调就意味着对产业投资的一定程度的限制。这样的限制可能缺少法律基础。今后长三角地区的产业布局，是应该在尽量减少政府行政干预对市场的扭曲的情况下，通过公平的市场竞争来实现的。“有序”是通过貌似“无序”的竞争来开辟道路的。 
    那么，在长三角经济合作中，各省市与地方政府应该发挥什么样的作用呢？我认为，各地政府发挥作用的领域包括基础设施的规划与建设的合作，环境保护方面的合作，以及市场规范建设方面的合作等。从这个意义上来说，我们更需要的可能不是建立一个跨省协调机构，而是需要通过两省一市政府之间经常性的协商，来推动长三角地区在上述公共产品领域的合作，同时建立与完善公平竞争的市场环境，切实减少地方政府对经济活动的不必要的干预。为此，我们应该积极推动以下几项工作： 
    完善地方政府间的对话体系。这一体系应形成经常性的互动，通过投资信息共享引导产业发展，避免恶性竞争，同时在制度建设方面努力做到与国际规范接轨。 
    建立、完善市场规范与诚信体系。这个体系应该以法律与诚信为基础，同时实现金融机构、行业协会和执法机构在整个区域内的有效运作。如果长三角在诚信、税收、自律、执行等市场秩序的要素方面形成一个联动机制，那么，这一区域的经济将得到更加繁荣与健康的发展。 
    信息互通机制。这对于长三角区域内的各级政府、各类企业乃至外商而言，都是极其需要的决策资源。今年，上海已经启用了新闻发言人制度，相信长三角其他地区的新闻发言人制度也会陆续出台，并且在此基础上组成一个信息交流的平台，也可以依托媒体与网络将相关信息资源整合成长三角的共同财富。 
    还有人建议，通过类似行业协会的组织来协调长三角地区的产业布局。在地方政绩考核过于突出GDP增长率这一指标，地方政府对经济介入过多，以及法律制约尚不健全的情况下，跨省市政府协调机构都很难做成的事，民间组织恐怕也很难有所作为。 
    
    根本动力在市场 
    
    浙江大学经济学院常务副院长  姚先国 
    
    一体化确实遇到很多体制障碍，消除这种体制障碍，恰恰是要限制、规范政府的行政管理行为。 
    想通过增设行政机构，强化行政协调，或调整行政区划来解决市场一体化问题，是不切实际的 
    我们是在社会主义市场经济的体制背景下讨论长三角一体化问题，必须充分认识到，长三角一体化的根本动力是市场的力量。 
    长三角一体化过程，首先是市场一体化，是经济活动基本规则的一体化。应率先在长三角地区建立统一大市场，让商品、要素充分流动，让企业、居民等各个经济主体在统一市场中自由选择、自由交易。这种一体化确实遇到很多体制障碍，但这种障碍恰恰来自于各地政府对市场的不当干预和各种优惠政策、歧视政策造成的不公平竞争。消除这种体制障碍，恰恰是要限制、规范政府的行政管理行为。按照WTO的基本规则，对各个市场主体实行统一的“国民待遇”，从而构造长三角经济一体化的微观基础和市场环境。想通过增设行政机构，强化行政协调，或调整行政区划来解决市场一体化问题是不切实际的。因为同一省市内部，也可以产生行政割据、区域封锁，同一行政区划内也会产生不公平竞争。 
    任何国家、任何经济体制下，行政区划都是客观存在，各行政区划内的政府也都有制定、实施政策的功能，政府功能的发挥对经济效率会产生正的或负的影响。我们并不否认政府调节对长三角一体化的重要作用，而是在强调完善市场，发挥市场调节机制的前提下，找到在现行行政区划架构内协调政府行为的正确途径。我认为，长三角一体化进程中的政府间协调可从以下三方面着手： 
    完善和充分利用业已存在的三省市高层联席会议制度，对长三角一体化的重大战略问题行使决策权力，并建立精干的办事机构，落实联席会议决议，统一规划跨省市的基础设施建设。 
    强化长三角区域内行政管理的横向协调机制和信息传递的网络系统。各级政府应自主行使法律赋予的各项权力，自行管理辖区内的各种公共事务。 
    整治经济秩序，实施统一的市场运行规则，兑现加入WTO承诺，向国内外充分开放市场，拆除一切行政壁垒，对长三角居民实现统一的国民待遇，促进区域内经济资源的合理配置和高效利用。 
    
    政府和市场合力推进 
    
    上海市政府发展研究中心咨询部主任  张兆安 
    
    市场和政府两股推动力量，不仅应该是相互依存、相互促进的，而且还应该形成合力来共同推动长三角经济共同发展 
    从总体上来说，长三角经济共同发展的推动力量主要来自于市场与政府。应该充分认识到，这两股推动力量的着力点有差异，作用的方式有差异，作用的结果也有差异。让我们回顾一下长三角经济共同发展的三个历史阶段。 
    第一阶段：以民间自发推动型为主要特征。20世纪80年代前中期，长三角进入了工业化全面推进的新时期，生产力要素的空间配置开始从主要集中于城市转变为城市与乡村并重。 
    第二阶段：以企业联合推动型为主要特征。20世纪80年代后期至90年代初，长三角的中小城市以快于上海、南京、杭州的速度增长，而且也开始出现了以铁路沿线产业密集为载体的城市群。 
    第三阶段，以市场与政府双向推动型为主要特征。20世纪90年代中后期，在经济体制转型、产业结构快速调整及外资大规模进入的带动下，长三角经济共同发展又出现了显著的变化。一方面，以市场和政府双向推动的经济合作迈向了更广阔的领域；另一方面，长三角内产业间、区位间分工整合的客观要求开始充分和明显起来，而经济布局合理与否对整个区域经济增长的弹性也随之特别敏感起来。因此，长三角经济共同发展过程中的核心城市现代化功能不完善，辐射作用不强；行政区划分割导致各自为政，区域发展中缺少有力的统一控制规划；城市产业结构趋同，城市间分工不明显，带来重复投资和过度竞争；技术创新能力相对不足等问题，就开始不断显露出来。 
    仔细推敲一下，能够从中看出这么几条主线。其一，市场的力量在这过程中起到了主导的作用，通过对长三角资源的重新配置而推动了区域经济的共同发展。其二，市场的整合力量要比政府的整合力量更为有效。例如，昔日的上海经济区的无疾而终，充分说明了现有行政体制下依靠架设行政机构来形成推动力量是有局限性的。其三，政府的力量对市场配置资源的力量可以起到双向的作用，或者是推动，或者是抵消，其关键在于政府能否找到区域利益的平衡点。其四，政府的力量对长三角经济共同发展的协调作用不容忽视。长三角区域内行政分割、结构同化、功能雷同、分工不明、政策差异等共同发展所面临的“瓶颈”，都需要各级政府有所作为。 
    因此，市场和政府两股推动力量，不仅应该是相互依存、相互促进的，而且还应该形成合力来共同推动长三角经济共同发展。然而，归根到底，主要还是应该依赖于市场对资源的配置能力以及由市场来引导区域内的经济合作，而政府则应该着力于完善市场体系、制定市场规则、引导市场准入、缩小区域差异，以及构筑大区域化的基础设施网络。 
    
    独立协调机构符合国际经验 
    
    南京农业大学区域经济发展研究所所长  叶依广 
    
    如果期待现有框架下行政区内部组织的协调，那只会陷入无休止的争议之中，离一体化目标相差甚远。 
    由中央牵头，建立赋予必要权威的统一的一体化协调机构，从体制上保证了行政区局部经济利益为经济区全局利益让道的可能性 
    现有行政区划体制是长三角一体化的主要障碍，突出表现为当地方利益与区域利益发生分歧时，地方的局部利益优先。 
    具体表现在四个方面：一是各自为政，在区域整体战略规划中难以达成共识。二是区域市场一体化受到阻碍，资源和要素难以最优化配置。三是地方性公共产品发展规划难以协调。四是由于行政管理体制中横向沟通不畅和信息不对称，区域经济政策难以协调。 
    值得关注的是，这些与市场经济背道而驰的政府干预和政府失灵，弊端显而易见，却难以在现有框架下获得突破。 
    实践证明，现有框架下政府间的各种努力，如市长联席会议和常务副省长沟通机制和政府间合作协议等，都是很好的尝试，但都没有取得质的飞跃，因为它们无法触及根源性弊病，充其量也只是在现有格局内的相互妥协或让步。而且，如果期待现有框架下行政区内部组织的协调，那只会陷入无休止的争议之中，离一体化目标相差甚远。 
    解决的办法就是突破原有框架的制约。体制上的问题必须由体制解决。给原有的锁定状态一个足够强劲的外部冲击，打破原来路径依赖的恶性循环，开辟出新的路径。而目前已被多次提出的由中央牵头，赋予必要权威、统一的一体化协调机构的建立，则直接针对原体制弊端而运行，就从体制上保证了行政区局部经济利益为经济区全局利益让道的可能性，而且有利于长三角以一体化的名义，在新的制度框架下，创造和获取更多的整体优势，达到共赢共荣。 
    从国际经验来看，大凡成功的一体化或政府间合作，都是需要建立专门协调机构的。因为方案、规则的调研、拟订、制定、实施等诸环节，都需要有相对独立利益追求和独立观点的人去完成。如果该机构受到任何利益集团的左右，都会使其行为的公正性受到威胁。如欧盟委员会的建立，就是一种符合实际需要的制度安排。 
    该机构必须由国务院出面建立，国家发展和改革委员会等部委参与，两省一市的主要领导参加。机构名称可为“国家长三角一体化促进委员会”。每年召开1―2次全体委员会，讨论有关重大问题并作出相关决议。该会下设常设机构“长三角一体化促进执行委员会”，行使日常事务和组织协调工作。执行委员会可下设规划办、调研办和产业协调办、环境保护办等专业协调机构。 
    为达到一体化机构的实质目的，必须赋予其必要权力，从制度上给予保证，否则，就会流于形式。 
    一体化组织有自己的独立位置和立场，以一体化整体的利益最大化为宗旨，原则上不受其他省市利益的侵扰。 
    从根本上讲，所要建立的一体化协调机构与各省市之间存在利益的一致性。所以，需要制定科学合理的协调方案，而不至于违背市场规律。 
    
    长三角应“群龙有首” 
    
    上海发展战略研究所所长  朱荣林 
    
    其途径有二可供选择：由国务院批准设立长江三角洲经济特别行政区；国家成立“长江三角洲经济管理局” 
    长三角地区整体形态结构已具雏形。问题是群龙“道是有首却无首”，各地缺乏区域整体理念和开放意识，各自制定规划基本是“闭门造车”，结果是任其重复、无序竞争、成本居高、浪费严重。克服弊端的关键是培育区域经济主体，使规划主体、决策主体、操作主体、利益主体合一。其途径有二可供选择： 
    第一方案：由国务院批准设立长江三角洲经济特别行政区（或称上海经济特别行政区）。我国已设立两个特别行政区，这是政治性特别行政区，为的是确保“一国两制”的实行。在当前全国传统行政区划的设置、职能和性质一时无法改变的情况下，采取经济“特别行政区”的办法，以确保个别具有特殊经济潜能的地区，克服传统行政区划的束缚，充分发挥其规划、组织、协调的功能，是完全必要的。行政区划范围的设定应由国务院牵头，三省市共同协商。 
    为有效消除各地财政性边界的障碍，建议特别行政区中原属三省市的地区以合并的当年财政收入为基数，按其在全区内的收入比重为依据，确定今后每年应得的财政份额归解原所属省市。经济特别行政区的做法好处有三：一是使决策主体与利益主体合一，便于最大效能地配置资源，提高规模效益。二是有利于调动原各行政区划主体的积极性。原因是按原收入比例分配“做大蛋糕”的份额，各得其益。三是有利于起到示范效应，推动全国经济改革。 
    第二方案：国家成立“长江三角洲经济管理局”，统一规划、协调和实施三角洲经济的互动。这在国外已有成功先例，如美国曾建立过密西西比河管理局。但在中国曾有过并不成功的先例，如“上海经济区规划办公室”，失利原因是授权有限，它仅有协调的责任，并无决策的权力，而各行政区划地位显赫，难以协调。“长江三角洲经济管理局”则应赋予规划、决策和协调的职能。 
    
    建立“特别经济区” 
    
    江苏省社科院副院长  张颢瀚 
    
    弱化行政区的经济功能，建立长三角的法人实体性的组织协调机构。 
    由中央支持，在这一地区建立“特别经济区”或“特别政策区”，以加速一体化 
    长三角一体化的目标是形成一个正的经济区，成为一个高效的有机的整体、一个参与国际竞争的主体，提高其运行效率，增加其整体能量，提高其竞争能力。 
    而目前长三角地区，就一省一市范围看，已经形成经济一体，这与其他次发达地区或落后地区明显不同。但是，就长三角三省市来看，由于行政区划的界限，区域内市场还不统一，商品、资本与服务的流通受非市场因素制约，产业同构，重复建设，在对外经济中各自为政，自相竞争，降低了该地区的整体优势，制约了一体化的进程。 
    长三角一体化需要形成一个经济区，这个经济区应当是以上海为核心的、以长三角15市为主体的、三省市一体联动的、以南北两翼为腹地的“大上海经济区”。这一经济区应当具有如下特征：第一，三省市之间形成一个统一的市场体系；产品、要素包括资本类要素能在经济区内自主配置；第二，经济区内各省市的政府和企业是一个统一的利益共同体，一个“经济共同体”，在国际市场上以共同的利益、统一的形象参与竞争；第三，在对外开放、资本流通、环境保护等方面有统一的或互通的政策；第四，在区域的基础建设、交通网络、信息开发等方面，有统一的或互通的规划和目标；第五，区域内有统一协调的组织机构，等等。有了这样一个经济区，一体化才能成为现实；有了这样一个一体化的区域，作为中国经济发展的“主引擎”，才有不断增长的动力。 
    对大上海经济区或长三角一体化的性质，有不同的认识。有人提出应当形成一个经济上有内在联系的一体化区域，有人提出应形成一个能够统一规划、统一管理，有着统一的行政领导机构的“行政实体”。根据中国的国情和发展的需要，这一地区在相当时间内，还只能形成一个“经济共同体”。 
    而在目前行政区划之间存在隔阂与利益矛盾、影响一体化进程的情况下，为推进一体化，可行的选择是：弱化行政区的经济功能，建立长三角的法人实体性的组织协调机构。并且由中央支持，在这一地区建立“特别经济区”或“特别政策区”，给予促进一体化的特殊政策，以加速这一地区的一体化整合进程。 
    
    联席会议难解根本问题 
    
    浙江宁波市政协副主席  陈守义 
    
    仅仅依靠沪苏浙领导联席会议制度并不能解决根本性问题。让长三角各城市通过自身来统一行使跨界职能、协调政府间的利益，难乎其难。 
    还要充分利用“政府之手”，由一个超过省级的机构来整体协调长三角的发展 
    区域经济一体化不等同于普通意义上的区域经济合作，既要有区域内基础设施建设和环境保护一体化，又要有产品与要素市场一体化和产业布局与结构的一体化，更要有经济运行与管理机制的一体化、制度与政策的一体化。因而，在长三角经济一体化中，仅仅依靠沪苏浙领导联席会议制度并不能解决根本性问题。由于行政区划所产生的矛盾，让长三角各城市通过自身来统一行使跨界职能、协调政府间的利益，难乎其难。 
    行政区划长期形成，“打破边界”并非易事。为此，我们必须从当前的实际情况出发，在尊重市场经济规律，依靠“市场之手”推进区域经济发展的前提下，还要充分利用“政府之手”，发挥政府的宏观调控作用。政府的宏观调控与市场经济并不矛盾，对区域经济实行宏观管理，是为了弥补市场经济固有的缺陷和不足，是为了发挥市场机制的积极作用。 
    为了促进市场经济的更好发展，保证区域经济目标的更快实现，我们认为，由一个超过省级的机构来整体协调长三角的发展已是势在必行。建议由国务院专门设立长三角领导协调机构，从经济运行的全局出发，着眼于构筑区域经济总体优势，对长三角地区经济的总体发展进行有计划的调节和控制，以加快培育长三角经济一体化。 
    该机构的具体职能应该是充分发挥市场配置资源的作用，调整长三角区域的产业布局，提高产业结构素质和效益；消除不合理的行政干预，为要素的自由流动和商品的自由交易营造良好的环境；培育区域性的主导产业和支柱产业，形成布局合理、协作关系紧密的生产体系；促进区域统一市场的形成、完善和发展；构建系统集成的技术创新体系，共同培育高新技术产业带；推动区域联合进行基础设施建设，形成一体化网络；协调区域联手进行环境整治，实现区域可持续发展。