“泛珠”照出长三角软肋_加贸促进

    四大软肋
    1.合作机制层次较低，拍板能力不强
    2.合作主体为地市级政府，地位偏弱
    3.区域整体推进未能“合力以赴”
    4.缺少主动融入国际经济区域格局的自觉意识

    韩建清：7月28日，“第二届泛珠三角区域合作与发展论坛暨经贸合作洽谈会”在成都落幕。相较长三角区域合作，“泛珠”只能算是新生命：提出构想不过两年，实际启动仅仅一年，但是，这一独创的“9＋2”泛珠合作模式，推进的速度与取得的成果，确实引人关注。
    吴焰：这两年，我们一直比较这两大区域。从小珠三角，到包括港澳珠在内的大珠三角，到现在的泛珠三角，算是目睹了它的成长历程。两个区域的起点、进程、途径各不相同，各有各的好，但是，和许多研究区域经济的人一样，我的一个体会越来越强烈：就区域合作进程而言，“泛珠”像一面反光镜，照射出了长三角的软肋和差距。
    合作机制
    长三角的许多座谈会、协调会，越来越像是“务虚会”、“联谊会”，拍板机制弱，影响合作效率，更使许多问题束之高阁
    韩建清：说到特点，泛珠三角合作模式中的最大特点，便是合作机制具有权威性。
    吴焰：可能很多人认为，目前泛珠三角的声势超过了长三角，原因在于其体量--比起沪苏浙16个城市来看，泛珠三角是9＋2个省（区）、特别行政区，无论是面积、人口还是经济总量，相当于中国的1?3。但我不这么看，真正让“泛珠”显出“强势”的地方，或者说超过长三角的地方，在于其合作机制的层次相当高。
    韩建清：以本届“泛珠”论坛为例，开幕当天，除了延续第一届论坛的国家发改委、国务院港澳办、国务院发展研究中心、交通部、铁道部等这些“国家级”部委有关领导，以及“9＋2”行政首长外，新增加了政府行政首长联席会议。
    吴焰：这是任何一次长三角论坛不能比拟的。不仅使“泛珠”受关注度大增，更重要的是，它表明，“泛珠”参与各方一开始就显露出了参照国际区域合作经验的开阔视野和勃勃雄心，而且赢得了中央及地方政府的大力支持。
    就经济合作的内在联系与市场需求来说，长三角区域合作要强于泛珠合作。在政府推动力方面，“泛珠”选择了自上而下的合作方式。
    韩建清：有一些人质疑“泛珠”的政府推动力，认为它带有“行政色彩”呢。
    吴焰：不错，市场是区域经济形成的必然基础，企业是推动经济一体化的主体。但是，在现阶段区域经济一体化发展过程中，中央政府及地方政府的行为主体地位是不可或缺的。
    韩建清：苏浙沪领导不是很高调吗？
    吴焰：准确地说，高调的巅峰出现在2003年。那年全国“两会”刚刚开完，浙江省委书记习近平、省长吕祖善就率浙江党政代表团走访上海、江苏，明确提出全省要“接轨上海、融入长三角”；很快，江苏省委书记李源潮和省长梁保华率领的江苏党政代表团也走访了沪浙，三地高层共同“誓推”长三角。这是长三角战略姿态首次出现的重大调整。
    我曾在一篇总结长三角区域合作2003年度特点的文中写道：“政府从后台走上了前台，从被动走向了主动，成为主导并推动2003年长三角区域合作的最重要力量。区域合作也在这一年，推出了一连串的突破之举，出现了质的飞跃”。
    遗憾的是，2004年之后，长三角区域合作降温了不少，合作成果冷清许多。
    韩建清：这可能是一种高潮过后趋于平静、造势之后走向务实的规律。
    吴焰：有这方面因素。但是，在政府造出了巨大声势后，接下来应依靠合作机制、制度安排来推动。一个好的、有活力的、有执行力的机制，是可以继续“高调”地推动区域合作进程。
    韩建清：有道理。记得去年的首届“泛珠论坛”，一个直接成果是建立起了政府秘书长协调制度、部门衔接落实制度，为“泛珠”合作的纵深推进起到了重要的保障作用。本届“泛珠论坛”，又建立了政府行政首长联席会议。这样一来，政府行政首长联席会议制度、政府秘书长协调制度、部门衔接落实制度等三个层面的“泛珠”合作的制度体系正式确立。
    吴焰：反观长三角，目前区域经济合作会议主要有三个层次：最高层次为省（市）长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”，迄今已举办了4次，参与者都是副省（市）级；第二个层次，是从1997年开始的“长江三角洲城市经济协调会”，前四届为两年一次，去年起开始改为一年一次；第三个层次为长三角各城市政府部门之间的协调会。
    韩建清：“一把手”不参加，能拍板吗？有实际效果吗？
    吴焰：你点到了要害。有人说，长三角的许多座谈会、协调会，更像是“务虚”、“联谊”活动。这话可能夸张了，但拍板机制弱，却是事实。不仅影响合作效率，更使许多问题束之高阁。
    发生于某个层次的问题，必须由拥有同层次决策权、话语权的机制才能解决。所谓“务实”，绝不是只有务一些事务性的问题，才叫“实”，最重要的是，解决合作进程中的实际困难，而且是主要困难。我担心的是，长三角的区域合作正在自觉或不自觉地进入这一误区。
    合作模式
    以地级市为合作主体，与以省区级政府为合作主体的最大区别在于，后者更符合我国行政体制现状
    吴焰：与合作机制级别不够有关，长三角区域发展的第二个软助，在于其合作的对话主体。
    说到长三角，很多人张口就是“16城市”；提到“泛珠”，脱口而出是“9＋2”。名称背后，准确反映了两个区域合作的对话主体的不同地位。即：长三角内部是以地级市间的合作为主，而泛珠三角是以省（区）级政府为合作主体的对话模式。
    韩建清：的确有趣。但你认为这是长三角的软助吗？
    吴焰：之前并没有意识到，而是在思考“泛珠”进程为何这么快时想到的。我相信，你从小珠三角的困境到泛珠三角的现状，应该能认同。
    韩建清：是的，原先的珠三角区域内部，是以地级及以上城市为主要联系纽带的经济利益关系。确实有许多体制性障碍难以逾越。“泛珠三角”的出现，另辟蹊径突破了这个难题。
    吴焰：长三角城市分属三个省（市）级行政区，就更难了。我们常开玩笑说，难不成“长三角”就是把苏浙沪其中的一部分精华城市再“画”一个圈？难不成，一个江苏省，属于长三角的苏南与苏北地区，要有不同的政策，实行“一省两制”？这当然不可能，但是，当区域合作从具体项目进入到政策平台打造这个层面后，矛盾就非常突出了，甚至无法突破。“泛珠”至少在这方面要容易操作得多。
    韩建清：以省级单位为主体的对话模式，符合我国行政体制现状。
    吴焰：长三角目前的合作形式是“15＋N”，即，长三角区域将由15个城市和其他城市组成。这个“N”便是“其他城市”的代称。这种模式创新，使一直困扰“长三角该不该扩容”的难题有了思维突破，也奠定了长三角合作开放的形式和体系。
    但是，它还是没有改变地级市城市合作的先天不足。并非说长三角一定要学“泛珠”一样，整合一个“泛长三角”，只是想强调：“泛珠”模式1年来的表现说明，即使不打破各省市区行政区划，也可以更加解放思想，积极探索区域内互利合作的新途径和新模式。对于长三角来说，在加强“15＋N”特色的同时，应进一步考虑，如何与两省一市的“2＋1”机制踩在一个点子上。
    区域战略的认同感
    比起“泛珠”那种“我要发展”的强烈愿望，长三角的表现更接近为“要我发展”
    韩建清：第三个差距我来说吧。我的体会是，在发展冲动与努力上，“泛珠”
    明显比长三角强。吴焰：你是从哪些方面感觉到的？韩建清：最典型的，就是“泛珠”区域，从去年的被国家“十一五”规划“旁落”，到这次论坛开幕式上，国务委员兼国务院秘书长华建敏表示，有关部门正在考虑将泛三角区域规划，列入全国“十一五”国民经济和社会发展规划纲要中。走到这一步，可以说，完全与它其努力结果分不开。
    吴焰：说到国家“十一五”规划，长三角比较自豪。去年11月，国家启动了“十一五”区域规划编制的试点，两大试点区域即为长三角与京津冀。
    韩建清：“泛珠”各方当时听到这个消息，很有些失落哩。
    吴焰：当时，我在采访国家发改委有关官员时，曾专门问及，为什么试点没有呼声很高的珠三角抑或是泛珠三角。那时，他们解释说：这次区域规划试点，主要是考虑具有代表性、以及区域的前期条件。小珠三角只在一省之内，不能很好地体现出跨省市协调的特点，而泛珠三角涉及9＋2，体量太大，从国家角度协调也很有难度。
    韩建清：这是事实。不过，“泛珠”合作各方最可贵的，就是没有因此而放缓自己的节奏。今年1月，“9＋2”政府秘书长暨发改委主任会议确定由广东省发改委牵头组织编制《泛珠三角区域合作发展规划纲要》，第二届论坛之前编制完成，由本届“9＋2”行政首长联席会议原则通过了这一纲要。
    吴焰：《纲要》最重要的内容是什么？
    韩建清：《纲要》制订泛珠三角区域合作“十一五”各重点规划的指导思想、原则，确定《泛珠三角区域合作框架协议》规定的十个领域开展合作的发展方向、分工合作、主要目标，区域合作的协调机制、政策措施及重点项目。
    同时出台的《务实推进泛珠三角区域合作近期工作意见》，也规划了许多合作重点，包括积极探索水、陆、空联运和多点报关新模式，加快农产品“绿色通道”建设，打造泛珠三角“无障碍旅游圈”，健全区域贸易争端协调解决机制，以及共建跨省区劳动就业服务体系，等等。
    吴焰：从设想到机制到具体项目，显然都比较成熟。这也为它上升为更具政策协调和资源配置优势的国家战略打下了良好基础。
    韩建清：在这方面，反而是长三角的“十一五”区域规划慢了些。
    吴焰：长三角区域规划这项工作目前也在积极进展中。按原定时间表，初步规划方案应在9月份拿出来，不过，据我了解，可能会延迟一段时间。7月下旬，国家发改委有关司局专门到苏浙沪听取各专题组的汇报，据说还是比较满意的。
    尽管如此，我认同你的说法，“泛珠”各方，尤其是作为牵头、组织者的广东，那种认准目标就积极推动、不达目标不罢休的劲头，是长三角所不及的。长三角每一个地区，为了自己的事，都会全力以赴，没有机遇也会争取创造机遇，但是，如果这事对区域整体有利、但对自己利益不是最大，甚至可能没啥利，就会不起劲，或是口号响亮、行动迟缓。
    韩建清：没有区域整体利益的共举，地方的发展会受到制约的。这一点，我觉得“9＋2”各方认识都很到位。
    吴焰：长三角一些知名学者，在分析近一两年来长三角区域合作的步伐不大时，认为与中央各部委的不作为与少作为有直接关系。
    但我不同意这个观点。事实上，长三角得到了不少来自中央部委的支持，比如，去年提出的建设长江中下游流域“黄金水道”的设想，目前也正进入国家战略视野中，更不必说长三角进入国家“十一五”区域规划编制试点这事了。当然，不像“泛珠”那样，开一次论坛，国家七部委负责人悉数到场，不仅“捧场”，“力挺”，而且还有实实在在的“礼物”。但是，造成这种差异―――如果有差异的话，我觉得，与长三角对区域整体战略推进欠缺那么一点“志在必得”的心态有关。特别是，在来自各省（市）高层的推动热情减弱之后，产生了懈怠。
    韩建清：我忍不住替长三角担一下心：不知长三角的“十一五”区域规划能规划到什么程度？将来，其执行效果又如何保障？
    区域品牌
    当“泛珠”使自己成为亚洲经济格局的一员时，长三角危机却若隐若现
    吴焰：在区域品牌上，“泛珠”无论是从品牌创立、运行还是效果方面，远远超出了长三角。照此趋势发展，其区域发展获得的空间、机遇以及后劲，将是长三角难以比拟的。
    韩建清：半个月前听到你这话，我会觉得你是在“扬珠抑长”。但是，在我第二次参加完“泛珠”论坛后，我觉得有可能。这次会上，出现了由泰国商务部外贸司司长拉?波亚那孙桑率领的8人观察员代表团。它所传达的信号非常明显。
    吴焰：那天，从电视上看到泰国的观察员代表团时，我脑海里一下想起了最近两年长三角“市长峰会”上的“观察员”―――长三角周边地区的地级市。这个落差实在太大了。
    当然，如此对比有些不公平，但普遍的感觉是，“泛珠”正在积极融入到亚洲区域格局中。
    韩建清：确实是这样。上月泰国总理访粤时，对“9＋2”合作表现出浓厚兴趣，对开展泰国与“泛珠”区域的合作充满期望，并盛情邀请“泛珠”各方到泰国举行有关会议，商讨合作大计。鉴于第二届泛珠论坛暨洽谈会开幕在即，“泛珠”各方与泰方商定，由泰方派出代表团，先以观察员身份参会，增进相互了解，在此基础上共同探讨如何开展合作。拉?波亚那孙桑在论坛结束后说，“泛珠”在交通、人才、资源互补等方面已有了清晰、完整的概念，完全可以延伸到与泰国，甚至与东盟的合作中去。
    吴焰：这是“引进来”。我记得，去年粤港澳三地曾高规格地联合组团、整体出击，以各自的优势组合，赴国外招商，也算是成功“走出去”。这可以说是“泛珠”合作在推动和提升中的一大创新和成效。
    韩建清：是的，对于一个区域合作来讲，合作各方除参与本区域的合作外，必定还有与区域外的双边和多边合作，甚至参与或构建新的区域。
    吴焰：作为对东南亚乃至世界经济产生巨大影响的区域合作，“泛珠”在目前的合作中，已经有这种准备了吧？
    韩建清：我举一个例子。第三届泛珠论坛及洽谈会的主办方将为云南。云南省人民政府副秘书长车志敏在接受记者采访时说，自从“泛珠”合作机制建立以来，云南省就一直在思考，如何把“9＋2”的合作机制与“10＋1”（中国与东盟10国）合作机制、GMS（大湄公河次区域）合作机制以及“中印缅孟”（中国、印度、缅甸、孟加拉国）地区经济合作机制对接起来，扩大“泛珠”区域面向世界的视野，加快合作各方走向东南亚、南亚的步伐。他还透露了时间表：云南方面将会积极把合作机制的对接向联席会议秘书处提出，争取在第三届论坛之前取得一定实效。
    广西也有这方面的强烈冲动。他们建议，把“泛珠”与对东南亚、南亚地区的开放紧密联系起来，选择合适区域，共同建起相应的进出口加工基地。
    吴焰：相当激动人心啊。“泛珠”的区域品牌及区域合作成效，相信将会因此获得更大提升。
    在这方面，长三角区域合作严重暴露出了其“空谈”与“无为”的一面。记得，去年长三角经济协调会上，与会代表都意识到区域品牌的重要性，提出了“打造长三角品牌”的口号与设想。但是，很遗憾，直到现在，始终没有看到这一区域任何实质性动作。
    韩建清：以长三角目前的整体实力与海内外影响力，目前尚不存在“品牌之忧”吧。
    吴焰：但是，如果不居安思危，长三角的红旗在国际经济环境中到底能扛多久？在一个更多靠区域整体实力来竞争的时期，在一个国际资本伸着灵敏的嗅觉追逐效益空间的年代，如果长三角区域合作没有突破、没有创新，以泛珠三角的势不可挡与环渤海经济圈的后起直追，不仅会风头渐失，而且在未来的区域格局中会渐趋下风。
    这一点，已经可以从长三角这一两年的经济发展困惑以及经济增速减缓明显可以感受到。推动发展后劲的动力可以有很多，但区域经济战略绝对是一个重要推手。